中国式农业现代化的特征、动力与实现路径探索

中国式农业现代化是一个复杂而多维的过程,其基本特征体现在多个方面。它强调与工业化、城镇化、信息化和生态化的深度融合,旨在实现农业的全面升级和转型。中国式农业现代化注重科技创新和绿色可持续发展,通过引入现代科技手段,提高农业生产效率和资源利用效率,同时保护生态环境,实现农业的可持续发展。,,在动力机制方面,中国式农业现代化受到政策推动、市场需求、科技进步和社会资本等多重因素的驱动。政府通过制定和实施一系列扶持政策,为农业现代化提供有力保障;市场需求则引导农业向更高效、更优质的方向发展;科技进步为农业现代化提供技术支撑;社会资本则通过投资农业产业链,推动农业现代化进程。,,实现路径上,中国式农业现代化需坚持走中国特色社会主义道路,结合国情农情,发挥制度优势,加强顶层设计,推进农业供给侧结构性改革,构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。还需加强国际合作与交流,借鉴国际先进经验和技术,不断提升中国农业现代化的水平和竞争力。

作者:涂圣伟

摘要:中国式农业现代化是以社会主义集体所有制为基础、以农民为主体的现代化,有别于历史上已经出现过的农业现代化模式,具有明显不同的时空背景、价值目标和实现路径。在我国农业现代化进程中,制度适变性演化、技术创新扩散和渐进式市场化转型,一直发挥着主动力作用,但不同阶段呈现不同的作用形式。推进中国式农业现代化,面临多重目标兼容难度上升、激励边际效应减弱、城乡要素资源结构性错配、外部冲击影响加深等挑战,需守稳守牢粮食安全底线,深化农业供给侧结构性改革,处理好农民与土地、“统”与“分”、开放发展与产业安全等重大关系,推进制度成熟化定型化、要素配置市场化、经营形式多样化、三次产业融合化、农业发展数字化,全面提高农业劳动生产率、资源利用率和全要素生产率。

农业现代化是以现代化理论为基础、结合农业特点而提出的,反映农业由传统生产部门转变为现代产业的演进过程。[1]世界范围内,尽管不同国家农业现代化的起步时间有早有晚,但任何国家都无法回避或忽视农业现代化问题。目前已经实现现代化的高收入国家农业现代化也达到相当水平,而忽视了农业发展的国家没有一个真正实现现代化。我国作为一个发展中的人口大国,农业现代化既是中国式现代化的重要内容,又是中国式现代化的基础支撑,一定程度上关系到社会主义现代化建设的得失成败。然而,我国农业现代化具有明显区别于过往现代化模式的时空背景、制度基础和目标价值取向,“大国小农”依然是并在很长一个时期内仍将是我国的基本国情农情,这决定我们不能盲目照抄照搬其他国家经验,必须加快走中国式农业现代化道路。

一、中国式农业现代化的基本特征

国内关于农业现代化的认识与实践,经过了一个不断发展深化的过程,最开始主要从生产手段和生产条件角度来理解农业现代化,将其概括为机械化、电气化、水利化和化学化的发展过程。改革开放后,逐步拓展至生产方式、经营管理、组织制度等方面,将农业现代化视为生产技术科学化、生产工具机械化、生产组织社会化、管理多功能系列化的过程。20世纪90年代后期以来,对农业现代化的认识不再局限于农业本身,而是上升到国民经济整体层面,将其看作一个包括经济、社会、技术、生态在内的复杂系统工程。结合已有研究,我们认为农业现代化是指依靠制度变迁和技术变革,引入现代生产要素,改善农业物质基础,强化农业生产手段,重塑农业经营主体,创新农业组织方式,促进土地、资本、劳动、技术等要素均衡配置,不断提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,实现向现代农业转型的过程。从先行国家实践看,各国农业现代化道路各有不同,但也呈现出农业要素投入不断增加、科技水平不断提升、组织方式不断完善、市场化程度不断提高等共性特征。中国式农业现代化既有各国农业现代化的共性特征,也有自身特色,主要体现为以下几个方面。

(一)中国式农业现代化是以农村土地农民集体所有、权利分置为基础的现代化

从全球范围看,主要发达国家的农业现代化是在生产资料私有制基础上完成的,而我国推进的农业现代化,要在社会主义集体所有制基础上去实现。农村土地农民集体所有、家庭承包经营是社会主义公有制在农村的最重要体现,也是走中国式农业现代化道路的制度基础。改革开放以来,我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,广泛调动了广大农民的生产积极性。此后,农业农村领域的系列制度改革创新,包括农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”,都是在这一基本经营制度基础上形成和发展的。

从实践层面看,农村土地农民集体所有、家庭承包经营从根本上保证了广大农民平等享有基本生产资料,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛适应性和旺盛生命力。固然,任何制度都不会一成不变,都有一个不断发展完善的过程。当前,我国农业的内涵功能、要素投入结构、外部条件等都发生了重要变化,需要适应新形势新阶段要求,在坚持农村基本经营制度的基础上,处理好“变”与“不变”的关系,强化农业经营模式创新,进一步丰富双层经营体制的内涵和实现形式,激发农业发展新活力。

(二)中国式农业现代化是超小规模经营、超大规模农产品需求的现代化

家庭经营是世界农业发展的普遍现象,但农地承包及与此相关的小规模经营则是中国特色。[2]我国既是一个农业大国,也是一个人口大国,农业人口数量多,人地关系比较紧张。这里,人地关系又包含两层含义:一方面,从资源占有量看,我国人均耕地面积小,人地关系紧张程度要远高于其他国家。第三次全国国土调查结果显示,目前我国耕地面积达到19.18亿亩,人均耕地面积只有1.36亩,不足世界平均水平的40%,也低于亚洲国家平均水平。尽管日本、韩国等东亚小农国家的人地关系也普遍紧张,我国却尤为突出。这意味着,超小规模家庭经营将是我国推动农业现代化必须长期面对的一个基本现实。第三次全国农业普查数据显示,我国有规模农业经营户398万户,占农业经营户的比重不到2%;小农户数量占农业经营主体的98%以上,小农户从业人员占农业从业人员的90%,小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。另一方面,从功能角度看,农村土地不仅是一种生产要素,同时还承担一定的社会保障功能,关系到乡村社会稳定,人地关系调整及与其他要素的自由组合配置受到一定约束,进而影响到农业要素配置效率。

与此同时,世界上没有任何一个发达国家像我国一样需要满足14亿人口的吃饭问题,超大规模人口引致的超大规模农产品需求,决定保障粮食安全和重要农产品供给必然是我国推进农业现代化的首要任务,也决定依靠国际市场来保障国内安全是不现实的,必须立足国内来解决。由此,要在超小规模经营基础上有效满足超大规模农产品需求,我国推进农业现代化的艰巨性和复杂性可想而知,发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。

(三)中国式农业现代化是与新型工业化、城镇化、信息化同步发展的现代化

与主要发达国家通过工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展的串联式来推进现代化不同,中国式现代化是工业化、城镇化、信息化与农业现代化同步推进的现代化,是一个并联式的伴生发展过程。国外经验教训表明,在工业化、城镇化加快推进时期,农业往往面临被忽视或削弱的风险,一些国家在这一过程中由于没有处理好工农城乡关系,最终造成经济发展停滞,社会局面动荡,现代化进程严重受阻。从历史看,还不存在一个人口大国在工业化、城市化同时推进背景下实现农业现代化的先例,我国农业现代化面临着极具特色的时空背景。[3]

也要看到,工业化与农业现代化存在依存关系,城镇化与农业现代化也可以并行不悖。随着我国进入高质量发展阶段,传统工业化向新型工业化转型,速度规模型城镇化向高质量城镇化转型,工农城乡关系逐步得到调适,城乡经济的循环性、工农关系的协同性逐步提升,并通过要素循环、商品交换、产业融合等途径为农业现代化加快发展提供条件;同时,新一代信息技术改变了时空距离,让乡村与城市、农业与工业几乎同时、同步享受到技术进步红利,也为加快农业现代化步伐、补齐“四化同步”短板提供了可能。可见,如果能够将农业现代化与新型工业化、城镇化、信息化有效同步起来,必将创造全球农业现代化新范例。

(四)中国式农业现代化是区域资源禀赋高度异质性、实现模式多样化的现代化

资源要素禀赋差异是影响不同国家和地区农业发展方式、劳动生产率的重要因素。尽管任何国家都在不同程度上存在区域资源禀赋差异,但我国不同地区自然资源禀赋差别之大在世界上也少有。我国国土广袤,地形地势复杂,不同地区水土资源、气候资源、物种资源等存在很大差别,农业生产地域特色鲜明,呈现出多层次性。这决定了各地区农业现代化的发展模式将是多种多样的,并且必将经历区域专业化分工的漫长过程。[1]

同时,不同地区经济社会发展水平不同,农业发展的区域不平衡性也十分突出。东部沿海一些地区工业化、城镇化已经达到很高水平,对农业现代化的辐射带动能力强,农业土地产出率、资源利用率、劳动生产率比较高,农业多功能性拓展也更为充分,在一些领域甚至可以与发达国家媲美。但是,一些中西部地区农业发展方式依然比较传统,农业现代化还处在较低水平。为此,中国式农业现代化不可能齐头并进,必然是以多元化模式发展,实现现代化的时间会有先有后,程度上也会有高有低。

(五)中国式农业现代化是以农民农村共同富裕为旨归的现代化

中国式农业现代化是以农民为主体的现代化,这与西方以资本为中心、生产力发展单纯服从于资本逻辑的农业现代化模式大为不同,而后者往往带来的是贫富分化、小农户破产甚至消亡。从实践看,部分国家在推进农业现代化的过程中,资本化、商品化农业的发展并没有带来农户收入增长,反而造成土地等农业生产资料向农业资产阶级集中,导致农民不断被边缘化。与此不同,始终把保障农民利益放在第一位,突出农民主体地位,是我国农业现代化建设长期以来坚持的基本原则,促进粮食增收农民致富一直是农业现代化的核心目标之一。客观而言,作为一个大国,如果没有农民农村共同富裕,也不可能有全体人民的共同富裕;没有农业现代化,整个国家的现代化也是不完整的。因此,以农民为主体、以农民农村共同富裕为目标的农业现代化,不仅是中国式农业现代化的特色所在,也是实践发展的客观要求。

二、中国式农业现代化的动力机制

农业现代化是一个复杂系统的过程,影响其进程和质量的因素是多方面的,且在不同国情背景、不同发展阶段这些因素又呈现出不同的作用形式。结合中国式农业现代化历程看,制度供给、技术进步和市场建设等长期发挥着主导作用,构成了驱动农业现代化的主动力因素。

(一)制度适变性演化:宏观战略、农业政策与制度改革的共同作用

新制度经济学认为,制度是决定经济运行效率的内生性变量,“制度在社会中具有更为基础性的作用,它们是决定长期经济绩效的根本因素”[4]。回顾历史,制度创新在我国农业农村领域发挥着十分重要的作用。正是由于制度供给的内在统一性及适应不同发展阶段要求的适变性,才使改革开放以来我国农业能够迅速得以恢复并实现快速发展。以粮食生产为例,我国粮食总产量由1949年的11 318.4万吨提高到2021年的68 284.8万吨;自2012年起,人均粮食产量持续保持在450公斤以上,2021年人均粮食产量达到483.5公斤,即使不考虑进口和充裕的库存,仅人均粮食产量就已远远超过国际上公认的粮食安全线(达到400公斤以上)。

在宏观战略层面,从重工业优先发展,到改革开放逐步打破城乡二元结构,再到新时代确立农业农村优先发展总方针,我国城乡工农关系总体不断优化,其实质是国家战略导向下资源要素配置方式和结构的系统性转变。由此,不仅改善了资源要素长期从农业农村净流出的局面,同时也提升了城乡之间经济循环的畅通性,带来农业生产力的发展和活力释放。

在农业政策层面,以全面取消农业税为标志,国家与农民的关系实现由“取”到“予”的根本性转折,我国农业政策从过去被动式调整转向主动为农业农村设计政策,以农业补贴为核心的一系列强农惠农富农政策相继出台,国家对农业的支持力度不断加大,(见图1)带来粮食等重要农产品综合生产能力持续提升,催生出诸多新业态新模式,乡村产业发展边界不断拓展。

在制度改革层面,改革开放初期赋予农民生产决策权和剩余索取权,极大地调动了亿万农民的生产积极性,增强了农业自我积累能力和发展活力。进入21世纪特别是党的十八大以来,农产品价格形成机制、农村土地制度、农村集体产权制度等重大改革的推进,有效激活了市场、要素和主体,畅通了城乡要素流动、商品流通,成为农业现代化加快发展的动力源泉。

进入到新发展阶段,中国式农业现代化的顺利推进将更加取决于宏观战略导向的稳定性和连续性,农业政策的优化调整和改革的纵深推进依然是重要的制度动能,但城乡改革的整体性、联动性、协同性将发挥更为重要的作用。

图1 1995—2021年生产者支持占农业总产值比例国际比较(PSE)

中国式农业现代化的基本特征、动力机制与实现路径

数据来源:OECD数据库。

(二)技术创新扩散:农业科技创新与技术大规模推广应用有效结合

“增长的每一种来源都可以还原为创新和技术变革的作用。”[5]在罗斯托看来,“传统”与“现代”的区分标志在于是否存在自我维持的增长,这种自我维持的动力来自稳定的、经常不断的技术革新。从各国农业现代化历程看,每一次重大科技进步都会导致农业大变革,推动农业升级和结构调整,先后出现能源农业、生物农业、绿色农业、智慧农业等多种形态。[6]我国能以占世界9%的耕地、6%的淡水资源,养育世界近1/5的人口,离不开农业技术的持续创新和进步。

生产工具和耕作方式的改进,推动我国古代农业精耕细作达到相当高的均衡水平;而建立在现代自然科学基础上的农业科学技术的形成和大规模推广应用,打破了技术滞后的低水平均衡,[7]让我国农业告别了“靠天吃饭”“人扛牛拉”的传统生产方式,推动了农业生产力的极大飞跃,为保障国家粮食安全、促进农民增收和农业绿色发展发挥了重要作用。到2021年,我国农业科技进步贡献率突破61%,农作物良种覆盖率超过96%,良种对粮食单产的贡献率超过45%。

近年来,我国农业科技创新呈现以下几个演化态势:一是适应农业产业链延伸拓展,农业科技从“点”上创新向链式创新转变,即从生产环节的技术创新转向种养加销、资源环境等全过程全要素全链条技术创新耦合,提升了农业附加值。二是农业科技从聚焦“量”增向实现质量和可持续发展转变。尽管过去以高产品种、现代化学投入等为主要内容的农业技术进步,提高了土地生产率,带来农业产出的较快增长,但同时也造成耕地质量下降、环境污染加剧等问题,资源高效利用等技术的创新和推广,促进了重要农产品产量增长、质量安全和生态安全的统一。三是农业技术创新从粮食领域向大农业拓展。适应食物多元化和多样化的要求,在强化粮食生产技术创新的同时,农业科技创新逐步向大农业领域拓展,促进了农林牧渔业的协调发展。未来,科技创新依然是中国式农业现代化的根本动力,多学科、跨领域、跨部门的农业技术集成创新,科技与劳动力等要素的有效配置,将推动传统农业加快向现代农业转型升级。

(三)渐进式市场化转型:优化农村市场结构和完善定价机制并行

对于一个国家而言,如果没有健全的市场体系和高度的市场化水平,就不会有真正意义上的农业现代化。市场化不仅能为工业化提供广阔需求、充分的资源集中渠道(资金、劳动力及科技创新人才),而且能够为其提供自由竞争、财产和合同保护等制度保障。[8]实践表明,市场配置资源是最有效率的形式,对城市和农村都是如此。市场化建设过去是,将来仍是我国农业发展的关键动能。农村是公认最早引入市场机制的领域,农民率先进入市场,市场化一直引领着我国农业现代化发展。过去40多年来,我国农业市场化改革走出一条渐进式道路,将传统农业逐步带入现代市场经济轨道。作为市场经济重要组成部分的农村市场体系,从无到有、逐步完善。

农村市场体系是一个在类型上包括农产品市场、农业要素市场和农村消费市场,在层次上包括现货市场和期货市场,在主体上包括农户、新型生产经营主体、农产品流通主体在内的综合体系。改革开放以来,市场经营和农产品价格逐步放开,农产品由国家统购统销、统购包销转为进入市场,批发市场逐步建立起来并从弱到强,市场主体从单一到多元化,农产品流通体制、农产品市场调控机制不断健全,市场运行效率不断提高。特别是针对部分农产品生产与市场之间的矛盾,推进了新疆棉花、东北大豆目标价格改革试点、玉米市场定价、价补分离改革等,以市场定价为基础的农产品价格机制逐步形成,在引导农业资源要素配置方面发挥出越来越重要的作用。

尽管农村要素市场建设起步较晚,但也取得了积极成效,城乡要素不平等交换的情况已大为改观,要素单向流出农村的局面正朝着城乡要素双向流动转变。以劳动力要素为例,新中国成立初期,我国城乡劳动力曾有过短暂的自由流动时期,然而,由于大量农民为了谋生涌入城市,随之而来的是城市交通、住房、劳动就业和生活供应等压力日益加大,此后开始对农民进城采取限制措施。改革开放以后,国家开始逐步放松对农民进城的限制,大量劳动力从农业生产中分离出来,走出农村进城务工谋生,最先呈现“离土不离乡”“进厂不进城”的短距离流动模式,后来逐步被大规模、跨区域流动的 “民工潮”所取代。从实践看,劳动力流动不仅为中国经济增长作出了突出贡献,也促进了农业规模化发展和农民增收。

相比而言,一些发达国家推进农业现代化时,市场体系已经比较成熟,产品和要素定价机制也相对健全。而中国式农业现代化是在农村市场体系还不健全、发展不充分的背景下推进的,需要探索在深化市场化改革的过程中同步推进农业现代化的路径,进一步强化农村市场化建设,加快推动农业向市场化、社会化的大农业转型。

三、我国农业现代化建设面临的挑战

农业现代化是一个不断演进的过程,不同阶段社会主要矛盾及其所决定的主要发展任务有明显不同,而现代化则是在不断破解社会矛盾中前进的。综合来看,当前我国推进农业现代化面临如下突出矛盾和挑战。

(一)多元目标兼容协调的难度上升

对于一个拥有14亿人口的大国来说,人地关系紧张,供需规模巨大,环境约束不断趋紧,在这样的基础上推进农业现代化,需要兼顾的目标必然不是单一的而是多元的,包括保障粮食安全、促进农民稳步增收、维持乡村稳定、实现农业可持续发展,等等。这些目标既具有统一性,也有矛盾性,在不同时期、不同发展水平下,统一性和矛盾性的表现又有所不同。客观来看,实现上述多元目标有效兼容的难度在上升。

比如,农业增产和农民增收目标之间的兼容问题一直备受重视。改革开放之初,家庭联产承包责任制的实施极大地调动了农民的生产积极性,加上国家提高农副产品收购价格,在农业产出增长的同时,农民收入也随之得到增长。进入21世纪后,粮食等主要农产品长期处于供不足需或供需紧平衡状态,一系列强农惠农政策的出台,使农业增产和农民增收比较好地协调起来,农村居民人均可支配收入增速连续多年超过城镇居民。然而,未来我国农产品的结构性矛盾将更为突出,随着农业生产成本不断上涨,加之大幅提高农产品价格的空间不会太大,兼顾好产量增长和收入增长的难度会逐步加大,确保农民收入持续稳定增长面临更大挑战。

再如,农村要素市场化配置改革涉及的经济效率与乡村稳定之间的统一也是需要突破的课题。在城乡融合发展背景下推进农业现代化,进一步提高农业生产率,要求优化城乡要素配置,但前提是要素能够自由流动和自由组合,但要素大规模流动却可能给乡村社会稳定带来挑战。例如,有观点认为要让农民在城乡之间进退有据,住房财产权抵押、担保、转让就不能推得太快;还有观点认为,让农民保留一亩三分地,在遇到大的经济危机或冲击的时候,如果在城里找不到工作,回家种地还能有饭吃,等等。这些观点,事实上是将农业农村作为社会“稳定器”和“蓄水池”来看待的。这种具有保障性的土地制度安排,使农民住有所居、有“兜底”收入而不至于流离失所,具有现实必要性,但从保障城乡财产公平和提高要素配置效率看,土地制度又需要加快改革实现突破。

(二)农业生产激励边际效应趋减

农业发展总是与激励约束机制密切相关,一般以“稳定—激励—发展—稳定”的规律循环发展,每一次循环产生一次飞跃。改革开放以来,家庭联产承包责任制及一系列惠农富农政策的实施,重构了农业生产激励机制,由此带来农业生产力的跨越式发展。然而,近年来我国农业生产成本不断上升,比较效益走低,现有生产激励机制的作用在减弱。具体看,统分结合双层经营体制中“分”的激励作用逐步衰减,农业补贴的边际效应有所下降。与此同时,农村市场化建设水平不高,要素和主要农产品价格形成机制还没有完全理顺,农产品流通尚未充分体现优质优价的市场特征。不论是政策激励还是市场激励,持续性都面临一定挑战。正如舒尔茨所言,在改造传统农业过程中,关键不是规模问题,而是要素均衡性问题。如果没有新的生产激励机制,农业生产的稳定性、新技术采纳的普及性等等,都会受到影响,农业生产要素继续流出的格局也很难根本改观。农业要素不断流出,势必影响其优化配置,进而给农业发展方式转变带来挑战。

(三)城乡要素资源结构性错配

现实看,尽管我国农业现代化不断向前推进,但依然是整个现代化最突出的短板,滞后于工业化、城镇化和信息化发展步伐。衡量一个部门劳动生产率的高低,通常可以采用比较劳动生产率这一指标,即该部门产值比重同在此部门就业的劳动力比重的比率。据此测算,我国农业比较劳动生产率还不高,与其他部门存在较大差距。到2021年,我国第一产业、第二产业的比较劳动生产率分别为0.32和1.36。(见图2)农业劳动生产率一直提高不快,造成工农两部门劳动生产率不能有效“收敛”,很大程度上在于农村要素市场化配置水平还不高。在我国社会主义市场经济体制的确立和发展过程中,市场发育存在要素滞后于商品、农村滞后于城市的现象,造成城乡要素出现结构性错配,带来全要素生产率损失,进而成为城乡差距难以根本缩小的关键原因之一。据盖庆恩等的研究,土地资源误配造成了非常大的农业效率损失,若土地资源能够有效配置,平均而言,2004—2013 年我国农业生产的全要素生产率将提高1.36倍,加总的劳动生产率将提高1.88倍。[9]加快推进农业现代化,亟须对传统资源要素配置方式、结构进行系统性调整。

图2我国第一产业和第二产业比较劳动生产率

资料来源:根据国家统计局数据测算。

(四)农业外部挑战和冲击加大

中国式农业现代化建设不可能在一个封闭体系中进行,满足农产品超大规模需求,既要立足国内,但也不可能完全依靠国内供给来实现。从我国农业对外开放实践看,深度融入国际市场,充分利用国际资源,对保障国内粮食安全和重要农产品有效供应不可或缺。但近年来贸易保护主义、地缘政治冲突等交织,全球化红利逐步消退,全球农产品供应链安全运行面临较大挑战,加大了我国依靠进口调节国内粮食和重要农产品余缺的难度。同时,随着农业生产成本上升,我国农产品参与国际竞争的成本优势逐渐被削弱,一些重要农产品出现国际国内价格“倒挂”,即国内市场价(批发价或到港价)全面高于国外产品配额内进口到岸税后价。目前,一些发达国家仍然维持了很高的国内支持和市场保护水平,而我国尚不具备全面、大规模补贴支持农业的能力,与发达国家进行补贴竞争既不现实也不合理,如何有效应对国外农产品的冲击,妥善处理开放发展与产业安全的关系,是推进我国农业现代化面临的重要挑战。

四、中国式农业现代化的实现路径

推进中国式农业现代化,必须立足我国国情农情特点和农业产业特性,以保障粮食安全和重要农产品有效供给为首要目标,守稳守牢粮食安全底线,深化农业供给侧结构性改革,处理好农民与土地、“统”与“分”、开放发展与产业安全等重大关系,推动有效市场和有为政府更好结合,全面提高农业劳动生产率、资源利用率和全要素生产率,提升农业产业链供应链现代化水平。

(一)制度成熟化定型化:增强制度供给效能,重塑现代农业发展激励约束机制

不论过去还是将来,制度供给对中国式农业现代化而言始终发挥着基础性、全局性作用。中国式农业现代化的实现过程,必然是相关制度成熟化定型化的过程。当前,我国农业现代化建设面临更多深层次复杂问题,对制度供给的系统性、整体性、协同性要求更高,应从三个方面加快构建起更完备、更稳定、更有效的农业制度和政策体系。其一,加快推进政府与市场关系法治化。依托乡村振兴促进法的实施,清晰确定推进农业现代化的政府与市场边界,强化政府在守好粮食安全底线、加强农民权益保障、解决好种子和耕地等“要害”问题方面必须承担的责任,同时避免政府大包大揽和对市场的不当干预,健全农村市场体系,完善农产品和要素价格形成机制,充分调动社会各方面力量推进农业现代化建设。其二,强化农业支持政策效能。聚焦粮食等重要农产品、粮食主产区等重点区域和纯农户等重点群体,统一直接补贴、价格支持、收入保险等政策,提高农业支持政策精准性和协调性,推动新增补贴和支持手段从农业生产领域向全产业链拓展,促进产业深度融合发展。其三,加强政策手段机制化建设。明确政策实施、调整和退出程序,保持连续性、稳定性、可持续性,加强农产品加工、农产品价格等重点领域调控手段的机制化建设,提高政府市场监管能力、组织管理能力和风险防范能力。

(二)要素配置市场化:分类推进农村要素市场化配置改革,畅通城乡要素流动

要素市场化配置改革是一项战略性、全局性、基础性改革,对改善农村要素配置效率、推进农业现代化具有重要意义。由于不同要素的属性和市场化程度存在差异,推进要素配置市场化应该分类施策。第一,劳动力要素是最活跃、最能动的要素,应加快建立城乡统一的劳动力市场,推动城乡人力资源双向流动。进一步完善“人地挂钩”“人钱挂钩”政策,健全农村“三权”市场化退出机制和配套政策,提高农业转移人口市民化质量,为农业规模化经营腾出更大空间;同时,健全人才入乡激励机制和城乡人才合作交流机制,积极引导人才要素向乡村流动。第二,土地是农业生产最基本的生产要素,农村土地制度改革牵一发而动全身,既拖不得,也急不得,既要积极进取,也要审慎稳妥。应加快建立城乡统一的建设用地市场,在农村土地承包关系长久不变的有效实现形式、农村宅基地制度有偿使用和有偿退出、集体经营性建设用地入市及土地增值收益合理分配制度建设等方面加快探索,有效激活土地要素,盘活土地资产。第三,资本是农业生产不可或缺的重要生产要素,不论是改造传统农业,还是推进乡村全面振兴,都需要通过财政、金融、引入社会资本等方式,为“三农”发展提供更多的资金支持。特别是,应该大力创造资本留在农村、造福农民的应用场景,积极畅通资本下乡和普惠金融助农通道。第四,要加快发展技术要素市场,培育农业战略科技力量,加强关键核心技术攻关,推进种业振兴,夯实农业设施装备条件,创制运用新型农机装备,弥补农业水土资源禀赋的先天不足。

(三)经营形式多样化:推动多种经营共同发展,加快小农户与现代农业有机衔接

以家庭经营为基础,集体经营、合作经营、企业经营与家庭经营共同发展,是中国式农业现代化的前进方向。近年来,家庭经营的基础性地位不断巩固,其他经营形式不同程度上也得到发展,但依然不充分,且共同发展的效应尚未充分发挥。未来可以从两个层面拓展:一方面,着力解决好将现代要素导入小农户的问题。通过加强利益联结机制建设,提升小农户经营能力,促进小规模农户与现代农业有机衔接。另一方面,探索多种经营形式共同发展的路径。各种经营方式不是孤立的,需要打破共同发展障碍,加快探索共同发展形式。比如,部分地区积极发展农村集体混合所有制经济,村集体经济组织以集体资产资源参股农民专业合作社或经营稳健的工商企业,或发展混合所有制经济项目,实现了集体经营、合作经营、企业经营的共同发展,取得了积极成效。下一步,可以针对多种经营共同发展模式创新,按照试点先行、关照全局的原则,选择有条件的地区开展试点,条件成熟后再逐步推开。

(四)三次产业融合化:强化农业全产业链建设,拓展农业增值增效空间

以农业为依托,推进农村一二三产业融合发展,开发农业多种功能和乡村多元价值,是发展农村生产力的有效路径。从全球范围看,三次产业交叉融合发展是普遍趋势,日韩等东亚小农经济体通过产业融合构建起高质量农业供给体系,美国、荷兰等国家在产业融合中塑造了农业引领型发展优势。农村产业融合发展本质上是一个自然历史过程,但政府并非无所作为,可以从以下方面着手营造三次产业融合发展生态:其一,聚焦人、地、钱、技等关键环节,构建系统性、常态化政策支持体系,破解用地、融资和人才等痛点。比如,围绕“用地难”问题,应加快落实单列一定比例建设用地指标支持农村产业融合的政策,推广部分地区“点状供地”经验等。其二,聚焦降低农村产业融合成本,推进道路、电网、供水、供气、物流、环保、信息、应急保障等基础设施建设,强化基础设施共建共享、互联互通;健全农村产业融合公共服务体系,培育产业融合社会化服务组织,强化规划、项目信息、融资、土地、建设运营等综合服务。其三,聚焦紧密型利益联结机制建设。遵循把增值收益、就业岗位尽量留给农民的原则,加大对紧密型利益联结模式的激励和补偿,完善农村信用体系,积极引导构建多种形式的利益联结机制。

(五)农业发展数字化:强化数字赋能,推动农业生产方式、组织模式变革

进入数字时代,数字技术对农业的转型发展无疑将起到重要作用,而事实上已经在农业要素配置、生产组织、产业形态、产品流通等方面显现出变革性影响。加快推进农业数字化转型,一方面,要依托数字技术推进农业实体性要素变革。应加强数字技术对农业对象、环境和全过程的可视化表达、数字化设计、信息化管理,加快数字化终端设备普及应用,提升农业经营主体素质素养,将农业全生命周期数字化、数据化,让手机、无人机、智能化农业机械等成为“新农具”,数据成为“新农资”,促进农业资源空间上的优化配置和时间上的合理利用,提升农业产业链运营效率,推动农业增长方式从依赖自然资源向依靠信息资源和知识资源转变。另一方面,依托数字技术构建新的农业生产关系。数字时代的生产力需要数字化的生产关系与之匹配。为此,可以结合农村三次产业融合发展,从生产、交换、分配、消费等方面入手,利用数字技术来革新农业生产关系,包括依托“反向定制”等改变农业生产组织模式,提高农业组织化程度;发展基于区块链的资产确权交易、公共品牌建设,推动农业规模化、品牌化发展;发展新型电商创造新的交易模式,提高市场流通效率,提升农业产业整体素质、效益和竞争力。

基金: 国家社科基金项目“工农两部门劳动生产率‘不收敛之谜’与城乡融合路径研究”(编号:22BJY209)的成果

作者简介:涂圣伟,国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所研究员。

来源:《经济纵横》期刊